国有土地使用权的出租、转让效力问题

2000年，原告以大潘镇企业公司活性炭厂的名义取得该地《国有土地使用证》，使用权类型为划拨。租赁物出卖并不必然解除租赁合同，原告解除合同的要求显属不当。上诉人的上诉请求及被上诉人的答辩理由宣判后，沈阳某信号厂以原审法院未查清事实，适用法律不当为由提起上诉。被上诉人卜某认为，原审法院判决认定上诉人未尽到通知义务，判决合同继续履行是正确的，要求维持原判。二审法院的认定与判决二审法院认为，双方当事人于2001年11月21日签订的《租赁协议》合同有效。关于国有土地使用权的出租、转让效力问题的法律问题，大律网小编为大家整理了合同纠纷律师相关的法律知识，希望能帮助大家。

导读：《土地管理法》强制性规定，损害了国家和社会公共利益，国有划拨土地使用权出租、转让合同应认定为无效。

[案情]

经审理查明，原告投资设立了活性炭分厂。2000年，原告以大潘镇企业公司活性炭厂的名义取得该地《国有土地使用证》，使用权类型为划拨。2001年11月21日，原、被告双方签订了《租赁协议》，约定将活性炭分厂整个厂区厂房租给卜某，租期为3年，即从2002年1月1日到2004年12月31日，年租金25,000元，合同第五条规定“上诉人如出卖房屋需在2个月前通知被上诉人，且不能在每年11月到第二年3月间的冬季进行，上诉人在承租期内出卖房屋要给予被上诉人动迁损失费4万元。”2002年2月1日，上诉人厂长办公会议决定出售位于马贝村的活性炭分厂。4月25日上诉人电话通知被上诉人卜某同月27日要公开拍卖马贝村活性炭分厂，被上诉人因要去外地，本人无法参加竞买，表示委托他人参加竞买。同月27日在拍卖会上，被上诉人内弟吴某以被上诉人名义参加了竞买。经过10轮竞拍，沈阳市中天生物柴油加工试验厂以131万元获胜。被上诉人内弟吴某以被上诉人名义最高报价为127万元。同日上诉人给被上诉人发出《通知》，告之活性炭分厂拍卖情况，要求被上诉人于同年6月30日前搬走。同月28日，上诉人(称谓甲方)与沈阳市中天生物柴油加工试验厂(称谓乙方)签订了《转让协议》，约定甲方将活性炭分厂土地使用权及地上建筑物转让给乙方，乙方于本协议签订后15日内将131万元转让费付给甲方，甲方接到转让费60日内将厂区原承租单位清除出厂，把厂区完整交给乙方，否则第延期一个月甲方给付乙方4万元补偿。同年4月30日被上诉人给上诉人回函，表示不同意搬迁，如强行搬迁要求补偿直接经济损失人民币80万元。此后，双方多次谈判协商，同年6月14日被上诉人要求给付补偿费降到365,000元，上诉人主张按签订的《租赁协议》执行。

[审判]

原审法院的认定与判决

一审法院认为，原被告签定的租赁合同合法有效，合同中规定的原告可以终止合同的条件尚未成就，第五条规定“出租方的变更”实质为原告应履行的义务，而原告未能适当履行，即未在出卖前两个月通知被告，只在出卖前两天通知被告，违背了法律规定的合理期限，又未采取任何补救措施，使原告未能享有合法拥有的权利。租赁物出卖并不必然解除租赁合同，原告解除合同的要求显属不当。依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第二百二十四条、第二百三十条之规定，判决如下：一、原、被告所签订的租赁合同继续履行;二、驳回原告的诉讼请求。

上诉人的上诉请求及被上诉人的答辩理由

宣判后，沈阳某信号厂以原审法院未查清事实，适用法律不当为由提起上诉。理由如下：上诉人已经履行了通知义务，符合合同解除条件。2002年4月25日上诉人电话通知被上诉人卜某同月27日要公开拍卖马贝村活性炭分厂，被上诉人因要去外地，本人无法参加竞买，表示委托他人参加竞买。同月27日在拍卖会上，被上诉人内弟吴某以被上诉人名义参加了竞买。因报价过低没有竟买成功。之后上诉人有给了被上诉人两个月的搬迁时间，符合合同解除条件。因此，请求二审依法判决解除合同。

被上诉人卜某认为，原审法院判决认定上诉人未尽到通知义务，判决合同继续履行是正确的，要求维持原判。

二审法院的认定与判决

二审法院认为，双方当事人于2001年11月21日签订的《租赁协议》合同有效。上诉人在转让该厂区厂房时是根据双方签订的协议的内容而实施的，并及时通知了被上诉人，被上诉人委托内弟参加了该厂区厂房的竟买，在上诉人与竟买获胜者签订《转让协议》时，给被上诉人留出了2个月的搬迁时间，符合双方约定合同解除的条件，故应判决解除双方签订的《租赁协议》。鉴于双方当事人在《租赁协议》第5条第1款中约定“甲方出卖房屋需在2个月前通知乙方，且不能在每年11月到第二年3月间的冬季进行”，主要是因冬季不便进行土建施工安装锻造机器设备，因此，在确定解除时间应遵守双方这一约定。综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第106条第1款、111条和《中华人民共和国民事诉讼法》第153条第1款(3)项的规定，判决如下;一、撤销于洪区人民法院(2002)于经初字第319号民事判决;二、本判决生效后于2003年4月15日前，被上诉人将双方争执的位于沈阳市于洪区大潘镇马贝村沈阳某信号厂活性炭分厂厂区厂房腾空交给上诉人，逾期未搬迁，按《中华人民共和国民事诉讼法》第232条和《最高法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见第295条执行，并给付厂区厂房使用费(从2002年11月21日起开始计算至将厂区厂房腾空交付给上诉人止，按年25,000元计算);三、于本判决生效后15日内上诉人给付被上诉人搬迁费人民币4万元;四、驳回双方其他诉讼请求。

[评析]

本案涉及当前房地产审判中一个十分敏感的问题——国有划拨土地使用权的出租、转让行为的效力问题。

过去我们一直认为，按照《城市房地产管理法》第三十九条的规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”未经审批擅自出租转让的行为，损害了国家的利益，应为无效合同。

笔者认为，新合同法实施后，在鼓励和保护交易及交易安全的形势下，仍将此类合同一概的认定为无效合同，不符合《合同法》保护当事人意识自治的原则和鼓励交易的原则。而应实事求是地结合不同情况，区别对待。

首先，应将作为合同生效要件的“批准、登记”与合同标的物发生物权变动时的“公示登记”区别开来。按民法上的物权行为理论，物权在法律上属于支配权，债权在法律上属于请求权(当事人订立合同后，会在当事人之间产生请求权的约束力)。中国社科院民法研究室主任孙宪忠 教授认为，“不动产登记是物权设定成功的表征，登记之后，才能依法取得物权。当事人之间为转移物权而订立的合同，在当事人之间会产生请求权的约束力;但是也正是因为请求权只是在当事人之间产生约束力，所以这一合同成立以及有效不必以不动产登记作为必要条件，债权对第三人没有约束力，所以合同的成立不必要进行公示，也就是说，合同完全可以因为当事人之间的意思表示一致而成立和有效。合同的成立有效，不是物权有效变动的充分必要条件，不能因为合同成立有效就自然发生的物权成立或者有效结果。”可见，作为物权变动公示效力的登记，并不直接影响合同的效力。未进行登记，当事人之间订立的合同，只要不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效情形，不违反法律法规禁止性规定，就应为有效合同，受法律保护。不经登记的不动产转让合同，只是不发生对抗第三人的效力。 [page]

其次，要结合享有土地使用权主体的情况来确定合同的效力。按照《城市房地产管理法》对国有划拨土地使用权主体进行了限定，该法第二十三条规定，“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;(四)法律、行政法规规定的其他用地。”。但是，实践中因计划经济时期对国有划拨土地使用权管理的不规范，历史的原因造成享受国有划拨土地使用权的主体已经远远超出了上述范围，很多生产流通领域中经营性企业也享有国有划拨土地使用权。这种使用权已经成为企业的一种财产权利，它的流通，有利于企业盘活资产，促进企业提高效益;有利于提高国有土地的利用价值，促进城市的综合改造。因此，如果一概限制其流通，显然是不切合实际的。

对于土地使用权人是公司、企业、其他组织的，其出租、转让土地使用权合同应认定为有效合同。《城镇国有土地使用权转让和出让暂行条例》第四十五条规定，“符合下列条件规定的情况的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其土地使用权和地上物的所有权可以转让、出租、抵押：(一)土地使用者为公司、企业、其他组织和个人;(二)领有国有土地使用证;(三)具有地上建筑物、其他附属物合法产权说明;(四)签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”《城市房地产管理法》第五十五条也规定“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。”可见，对于上述主体签定的出租、转让合同，只要交纳了土地出让金，国家的利益并没有受到损害，就应认定合同有效。当法院确认合同有效，双方按合同履行时，受让方要实现合同的目的，成为合法的土地使用权人，办理有关批准、登记手续，履行物权转移行为，必然要交纳出让金，从而使国家的利益得到保护。最高法院2003年法公布第2号二审判决，甘肃兰州红丽园商贸有限责任公司与甘肃诚信电线电缆有限责任公司房屋租赁合同纠纷上诉案，认定合同有效，就体现了这一精神。值得借鉴的是，最高法院该案的判决书反复强调，“由于租赁房屋座落的土地为国有划拨土地，依据《城市房地产管理法》第五十五条规定以及建设部颁布的《城市房屋租赁管理办法》第25条规定：以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。土地收益的上缴办法，应当按照财政部《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》和《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》的规定，由市、县人民政府房地产管理部门代收代缴。国务院颁布有新的规定时，从其规定。据此，一审判决认定《房屋租赁合同》有效是正确的。”显而易见，最高人民法院在本案判决，认定合同有效时已经充分考虑到了行政法规的有关规定，在提醒双方当事人履行合同时，应将土地收益上缴国家。

审判委员会在讨论本案时，认定沈阳铁路信号厂与朴彪租赁合同合法有效，也是体现了上述法律精神。

对于土地使用权人是国家机关以及学校、医院等具有社会公益性质的单位，其享有的国有划拨土地使用权及地上建筑，属市政公用设施，带有社会公益性质，未经批准擅自出租转让，其实质上改变了土地用途，违反了《土地管理法》强制性规定，损害了国家和社会公共利益，国有划拨土地使用权出租、转让合同应认定为无效。最高人民法院2002年公布的“昆明公安消防队与重庆垫江复合保温材料总厂、昆明小林大酒店有限责任公司房屋租赁纠纷案”的二审判决，认定昆明公安消防队将用于市政消防的公共设施，出租给重庆垫江复合保温材料总厂成立昆明小林大酒店的协议无效，就体现了这一精神。

[作者]张东波