强制保险制度的发端及其在中国的演进

机动车责任强制保险(Compulsoryautomobileliabilityinsurance)系指以被保险人对机动车道路交通事故中的第三者所遭受的损失依法应当承担的赔偿责任为保险标的的法定保险，故又称机动车责任法定保险。它是一国或地区基于公共政策之需要，为维护社会大众利益，以法律法规的形式强制推行的保险，其主要目的是保障车祸受害者能够获得基本的损害赔偿。强制保险制度是人类进入汽车社会(注：因机动车主要是指汽车，且很多国家直接称机动车责任强制保险为汽车责任强制保险，所以本文如无特别说明，“机动车”和“汽车”通用。)之后，为分散车祸所带来的风险与损害而出现的。当今世界，汽车已成为社会生活中不可替代的交通工具。一方面固因汽车之问世，对近代物质文明有莫大贡献;但在另一方面则因汽车之增加，为人类社会带来无数生命财产之损害。

以我国为例，近年来随着经济的迅速发展，我国机动车保有量大幅度增加。据公安部门统计，截至2004年底，祖国大陆在用机动车已达10779万辆。同时，道路交通安全状况则日益严峻。2004年全国公安交管部门受理的一般以上道路交通事故约为57万起，造成10余万人死亡，近50万人受伤，直接经济损失超过27亿元的严重后果.与1998年相比，6年间道路交通事故数量增长92.8%，死亡人数增长33.7%，受伤人数增长121.9%，直接经济损失增长74.6%。鉴于汽车对现代社会生活的不可或缺性和肇事者常常难以独自承担交通事故损害赔偿的事实，建立系统的责任风险转移机制，增强肇事人的基本赔偿能力，为受害人提供基本保障，维护社会稳定势在必行，强制保险制度由此发端。世界上最早立法推行强制保险的是美国的马萨诸塞州，该州于1919年通过了《赔偿能力担保法》(FinancialResponsibilityLaws)，要求汽车所有人必须于汽车注册登记时，提出保险单或以债券作为车辆发生意外事故时赔偿能力的担保。1927年马州更是在《赔偿能力担保法》的基础上，出台了《强制汽车责任保险法》(CompulsoryAutomobileLiabilityInsuranceLaw)，进一步规定每一居民在取得驾驶执照或车辆牌照前，必先购买汽车责任保险.此后，强制保险不仅为美国大多数州所采纳，亦为其他步入汽车社会之国家，如英、法、德、日、韩等国所接受，从而成为交通事故肇事机动车一方履行赔偿责任的最佳保证。

在我国，虽然现在还没有正式建立强制保险制度，但具有强制保险部分特征的险种实际上已经存在多年了。早在20世纪80年代，国家有关部门即对农民个人或联户经营运输的机动车辆投保责任保险问题做出了强制性规定。之后，拖拉机和所有在华外国人的机动车辆也被要求必须投保责任保险。1991年出台的有关规章规定了在若干行政区域强制推行责任保险。截至2004年，大陆已有24个省、自治区、直辖市通过部门规章或地方立法的形式强制推行机动车责任保险。但是，《道路交通安全法》实施前强制推行的责任保险虽然具有“强制缔约”的特征，却没有真正的强制保险制度所应具备的“法定赔偿”、“无过错责任”、“无利或微利经营”等特征，其实质是以国家规定强制推行的“商业责任保险”;因此，原有责任保险是按照商业责任保险来设计和经营的，在投保人没有选择投保“无过失责任附加险”的情况下，保险人仅对被保险人的过错责任给予赔偿，并且赔偿标准一般遵循的是《道路交通事故处理办法》，而不是新的司法解释。

《道路交通安全法》施行后，一些投保人、被保险人认为原有责任保险即为《道路交通安全法》所称的强制保险，保险人应当为被保险人的无过错责任“买单”，保险公司则依据保险合同条款和相关法律法规进行抗辩，因而发生了大量的机动车责任保险纠纷案件。为此，最高人民法院不得不于2004年6月发布了《对保监会关于新的人身损害赔偿审理标准是否适用于未到期机动车第三者责任保险合同问题的答复意见》，指出：“……自愿原则是《合同法》中一项基本原则，应当适用于保险合同的订立。《保险法》第四条也规定，从事保险活动必须遵循自愿原则。因此，投保人与保险人在保险合同中有关‘保险人按照《道路交通事故处理办法》规定的人身损害赔偿范围、项目和标准以及保险合同的约定，在保险单载明的责任限额内承担赔偿责任’的约定只是保险人应承担的赔偿责任的计算方法，而不是强制执行的标准，它不因《道路交通事故处理办法》的失效而无效。”最高司法机关虽然没有明确认定现有责任保险的性质，但却认为保险合同是“自愿”达成的，且赔偿范围、项目和标准皆以合同为准而不是依照法律规定，实际上是间接承认了现有责任保险并非真正意义上的法定责任保险。这对于当初被强制投保，且急需强制保险保障的投保人和被保险人显然在某种程度上有失公允;但如果要求按照商业责任保险来经营的保险人承担强制保险责任同样是不公平的。最高人民法院也是再三权衡之后根据尊重合同约定和法不溯及既往原则支持了保险公司的主张;因此，只有等待根据《道路交通安全法》制定的《强制保险条例》出台，才能为强制保险的实施提供法律依据，全国范围的普遍的强制保险制度才能正式确立。

事实上，早在《道路交通安全法》制定过程中，国务院法制办、公安部、保监会就开始会同各家保险公司共同起草关于强制保险的行政法规，并于1999年4月拿出了条例的初稿;2001年9月形成了《机动车辆法定保险条例》(送审稿);2003年12月根据已通过的《道路交通安全法》有关强制保险的规定，对条例送审稿进行了修改，形成征求意见稿;几经征求意见和修改之后，于2004年5月形成了《强制保险条例》(草案)交国务院法制办审阅;2005年1月11日，国务院法制办公开了经修改的条例草案，向全社会广泛征求意见。迄今，条例草案已经十易其稿，短期内仍无法正式出台。条例的制定过程之所以如此曲折漫长，根本原因在于其涉及到多方面的权利与利益、权力与职责。一个社会，任何有关公共问题的立法，都会面临复杂的权衡和取舍，不仅关系到公平，还涉及效率和社会稳定。只有对相关因素通盘考虑，妥善衡平，才能制定出一部兼顾各方利益，科学合理，且适应我国国情的《强制保险条例》。